Resettlement als Ausweg aus der libyschen Hölle?

[Februar 2019]

Bericht der Veranstaltung Resettlement zwischen Flüchtlingsschutz und Feigenblatt – das Beispiel der Evakuierung von Flüchtlingen aus Libyen, die Flüchtlingsrat Niedersachsen, Seebrücke Hannover und der Caritasverband für die Diözese Hildesheim e.V. am 18. Februar 2019 in Hannover organisiert hatten.

Für Menschen auf der Flucht ist Libyen eines der gefährlichsten Länder der Welt. Schutzsuchende sind in Libyen systematisch Folter, Misshandlung und Versklavung ausgesetzt.

Die Lage in Libyen steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der umfassenden Abriegelung der Europäischen Union gegenüber Geflüchteten. Die EU unterstützt die sogenannte „libysche Küstenwache“ finanziell und strukturell und stört sich nicht daran, dass diese regelmäßig Geflüchtete mit illegalen Pushbacks in die libyschen Folterlager zurückgebringt. Bei diesen Pushbacks wendet die „libysche Küstenwache“ regelmäßig Gewalt an und gefährdet das Leben der Geflüchteten in Seenot. Zugleich missachten EU und „libysche Küstenwache“ das See- und Völkerrecht, das Zurückweisungen in eine Bedrohungssituation verbietet.

Für einen kleinen Teil der Geflüchteten können Resettlement-Programme ein sicherer Zugang nach Europa sein. Während Resettlement unstrittig ein wichtiges Instrument des Flüchtlingsschutzes darstellt, kritisieren Menschenrechtsorganisationen die Instrumentalisierung des Konzepts zum Zweck der Migrationskontrolle. Am Beispiel der Aufnahme von knapp 300 Flüchtlingen, die über Libyen und Niger schließlich den Weg nach Deutschland fanden, diskutierten die Veranstalter:innen diesen Zusammenhang.

Awet Isack Araya und Selemawi Hayelom Measho: Die Situation in Libyen

Awet Isack Araya und Selemawi Hayelom Measho flohen unabhängig voneinander aus Eritrea. Schlepper brachten sie zunächst in den Sudan und von dort nach Libyen, wo beide, von den leeren Versprechen der Schleuser getäuscht, nur kurz bleiben wollten, um dann ihre Flucht nach Europa fortzusetzen. Stattdessen mussten sie jeweils mehr als 1,5 Jahre in verschiedenen libyschen Lagern bleiben und für verschiedene Schlepperbanden Zwangsarbeit leisten.

In den Lagern – mit Plätzen für mehrere hundert bis mehrere tausend Geflüchtete – sind alle Inhaftierten regelmäßiger Folter und Misshandlung ausgesetzt. Die Inhaftierten müssen mit 25 Gramm Nudeln pro Tag auskommen. Wer „neu“ in ein Camp kommt, wird als „Neuzugang“ im Campsystem eingestuft und muss erneut Geld an die Schlepperbanden zahlen. Das Geld wird zum einen durch Zwangsarbeit erbracht, zum anderen wird es von Familie und Freunden erpresst, indem die Inhaftierten gefoltert werden und ihre Ermordung angedroht wird. Wer das Geld aufbringt, wird „freigelassen“ und den nächsten Schleppern überstellt. Eine der Gruppen organisiert dann die Überfahrt in einem Schlauchboot nach Europa, für die erneut mehrere tausend Dollar bezahlt werden müssen.

Awet Isack Araya und Selemawi Hayelom Measho haben beide ein Schlauchboot bestiegen und wurden dann auf offenem Meer von der libyschen Küstenwache abgefangen und nach Libyen zurückgebracht. Nach der Rückführung wurden beide vom UNHCR registriert, aber in einem weiteren libyschen Lager untergebracht, das vermeintlich von der Regierung kontrolliert wird, in dem sich die Behandlung aber nicht von der in den vorherigen Lagern unterschied. Wer in den Lagern mit UNHCR-Mitarbeiter:innen über die Behandlung durch das Wachpersonal spricht, muss mit Konsequenzen, also Misshandlungen, rechnen.

Nach dem Ausfliegen nach Niger wurden beide von UNHCR interviewt, worauf eine lange Wartezeit in einem nigrischen Lager folgte. Beide erhielten keine Informationen über das weitere Vorgehen, so dass das Warten zu einer quälenden Zeit wurde. Die Bedingungen in Niger waren zwar besser als in Libyen (keine Misshandlungen mehr), aber dennoch nicht angemessen (schlechtes Essen, nur sehr einfache medizinische Versorgung). Schließlich fand ein zweites Interview mit deutschen Beamt:innen des BAMF statt, dann eine neuerliche medizinische Untersuchung, bevor Awet Isack Araya und Selemawi Hayelom Measho nach Deutschland ausgeflogen wurden.

Christian Jakob: Fluchtverhinderung und Migrationskontrolle auf afrikanischem Boden

Im europäischen Abschottungs- und Grenzmanagement kam, so Christian Jakob, Libyen schon zu Gaddafis Zeiten eine wichtige Rolle zu. 2015 trat die europäische Politik gegenüber Libyen in eine neue Phase. Das Vorhaben der europäischen Union, direkt die libyschen Schlepper im Land anzugreifen, scheiterte am Widerstand der zerstrittenen Regierungen und Machthaber Libyens. Stattdessen wurde im Sommer 2015 die EU-Militärmission EUNAVFOR MED (Operation SOPHIA) initiiert, die zunächst im Mittelmeer patrouillieren und die Aktivitäten der Menschenschlepper aufklären sollte. Im Mai 2016 folgte schließlich die Ausweitung der Mission zur Ausbildung und Unterstützung der „libyschen Küstenwache“.

Zunächst bestand der europäische Konsens fort, dass Flüchtlinge angesichts der Situation im Land nicht nach Libyen zurückgeschickt werden dürfen. Dieser Konsens ist Mitte 2017 zerbrochen, als sich Italien mit den aufgenommenen Geflüchteten zunehmend alleingelassen fühlte und einen europäischen Verteilungsmechanismus forderte, auf den sich die Europäische Union nicht einigen konnte. Die EU kam indes Italien entgegen und unterstützte fortan die sogenannte „libysche Küstenwache“, die Menschen bei ihrer Flucht über das Mittelmeer stoppen und nach Libyen zurückbringen sollte.

Zugleich hat die EU Gelder für Entwicklungszusammenarbeit umgeschichtet und für Projekte von UNHCR und IOM in Libyen bereitgestellt. Dabei handelt es sich um zwei Projektlinien:

• Ein großes IOM-Programm „Voluntary Return“ soll die Rückkehr von in Libyen festsitzenden Menschen nach Westafrika abwickeln. Dabei wurden im Jahr 2017 etwa 20.000 und 2018 etwa 15.000 Menschen in westafrikanische Staaten ausgeflogen. Ihnen konnte unter Umständen eine Starthilfe von 1.500 Dollar ausgezahlt werden.
  Es handelt sich allerdings keineswegs um eine freiwillige Rückkehr, sondern letztlich um einen Zwang: Das Programm war und ist für die allermeisten Betroffenen der einzige Ausweg aus den libyschen Lagern. Eine Rückkehr in die Heimatorte war für die Betroffenen angesichts der aufgelaufenen Schulden vielfach nicht möglich.
  Diese Projektlinie kann also als Bestandteil der europäischen Migrationskontrolle begriffen werden.

• Eine zweite Linie unter dem Titel „Emergency Transit Mechanism“ betraf seit November 2017 Geflüchtete aus Eritrea, Äthiopien, Somalia und Sudan, für die eine Rückkehr in ihre Herkunftsländer ausgeschlossen wurde. Für diese Menschen sollte eine Lösung im Rahmen von Resettlement gefunden werden. In diesem Programm war und ist Niger das wichtigste Transitland. 1.100 weitere Personen wurden über Italien und Rumänien direkt aus Libyen ausgeflogen.
  Da die nigrische Regierung die Zahl der Menschen, die gleichzeitig im Transitcamp untergebracht sind, auf 1.800 Personen begrenzt hat, war der Bedarf an Resettlement weit höher als der tatsächlich mögliche Umfang des Programms. Zugleich hat die Regierung darauf bestanden, dass auch Geflüchtete aus Eritrea, Äthiopien, Somalia und Sudan, die nach Niger gekommen waren, in das Resettlement-Programm einbezogen wurden. Auch wenn nachvollziehbar und sinnvoll, sank damit die Zahl der Plätze für Menschen, die sich bereits in libyschen Lagern befinden, noch einmal.
  Zu einer Aufnahme haben sich elf Staaten (unter anderem Deutschland, Norwegen, Kanada) bereiterklärt, die 3.700 Aufnahmeplätze anbieten (Deutschland davon 300). Eine Voraussetzung für eine Aufnahme sind eine Flüchtlingsanerkennung durch UNHCR und die Feststellung eines besonderen Schutzbedarfs. UNHCR schlägt den Staaten dann Personen zur Aufnahme vor, im Falle Deutschlands führen Mitarbeiter:innen des BAMF im Transitcamp im Niger Gespräche mit den Geflüchteten.

Zugleich gehen die Pushbacks der „libyschen Küstenwache“ im Mittelmeer weiter. Im Jahr 2018 wurden über 15.000 Menschen auf ihrer Flucht über das Mittelmeer gestoppt und von der „Küstenwache“ zurück nach Libyen gebracht. Dort kamen sie wieder in eines der Lager der libyschen Regierung. Aus diesen konnten sie nur freigelassen werden, wenn IOM oder UNHCR sie registrieren und in eines ihrer Programme aufnehmen, für die wiederum die Plätze begrenzt sind. Angesichts des langen Aufenthalts in diesen Lagern und den auch dort herrschenden katastrophalen Bedingungen kommt es immer wieder zu Protestaktionen von Verzweifelten. Weil es an Zusagen für Resettlement-Plätze mangelt und der Weg über Niger sehr begrenzt ist, hängen insbesondere Flüchtlinge aus Somalia, Eritrea, Äthiopien und Sudan in diesen Lagern fest.

Thomas Heek: Die Resettlement-Politik der EU und der Bundesregierung

Derzeit stehen Resettlement-Programme nur noch im Kontext von Migrationskontrolle. Sie betreffen zumeist Flüchtlinge in Ländern, die strukturell überfordert sind und kein eigenen Asylrecht haben. UNHCR ist dabei zuständig für Registrierung und Anerkennung der Geflüchteten. Zu bedenken ist dabei, dass UNHCR nur innerhalb des Rahmens arbeiten kann, den die Regierungen der jeweiligen Staaten zugestehen.

Eine Anerkennung durch UNHCR führt indes vielfach nicht dazu, dass anerkannte Flüchtlinge in dem jeweiligen Land verbleiben können. So bleiben drei Optionen: a) eine Rückkehr in das Herkunftsland, b) ein Verbleib im Aufnahmeland, c) eine Perspektive in einem Drittland, die wiederum nur bei Vorliegen von Vulnerabilität möglich ist.

Für die dritte Option kann Resettlement, das nur für anerkannte Flüchtlinge Anwendung findet, eine (Teil-)Lösung sein. Resettlement wird benötigt als dauerhafte Lösung für Flüchtlinge in sicheren Staaten, als auch für eine Entlastung der Erstaufnahmeländer. Als jahrzehntelanges Instrument bedeutet es internationale Verantwortung und trägt zur Lösung dauerhaft anhaltender Flüchtlingssituationen bei. Beteiligt haben sich an Resettlement-Programmen insbesondere die USA, Kanada, Australien, aber auch viele EU-Länder (Skandinavien, UK). Deutschland ist seit 2012 beteiligt. Resettlement ersetzt indes nicht andere Formen der Einreise, sondern kann diese nur ergänzen.

Die seit Mitte der 1980er Jahre von UNHCR durchgeführten Resettlement-Verfahren stehen vor der Herausforderung, dass der Bedarf stark steigend, die Zahl der Plätze aber sinkend ist. Derzeit werden nur etwa 6% der Bedarfe durch bereitstehende Plätze gedeckt, was zeigt, dass Resettlement nur eine Teillösung sein kann, um die Aufnahme und den Schutz von Flüchtlingen zu organisieren. In 2017 haben 37 Staaten 75.200 Plätze bereitgestellt, während im Rahmen von Resettlement 1,19 Millionen Menschen auf eine Weiterleitung in einen sicheren Drittstaat gewartet haben.

Politische Folgerungen

Die klaren Forderungen von unzähligen Menschenrechtsorganisationen an die Bundesregierung und die Europäische Union sind nochmals zu bekräftigen: Die Unterstützung und Finanzierung der sogenannten „libyschen Küstenwache“ durch die Europäische Union muss umgehend aufhören. Wer aus Seenot gerettet wird, darf keinesfalls nach Libyen zurückgebracht werden. Das Non-Refoulment-Gebot verbietet Zurückweisungen in eine Bedrohungssituation. Ende Januar 2019 hatten über 40 europäische Organisationen in einem Offenen Brief an Bundesinnenminister Seehofer und Bundesjustizministerin Barley gefordert, dass die schnelle Aufnahme von aus Seenot geretteten Menschen in der Europäischen Union gewährleistet und das Seerecht eingehalten werden müsse.

In Hinblick auf die Aufnahmepolitik muss die Genfer Flüchtlingskonvention weiterhin die Grundlage der Aufnahme von Schutzsuchenden bleiben. Zugleich muss für Schutzsuchende eine hindernisfreie Einreise nach Europa gewährleistet werden, um einen Asylantrag stellen zu können. Pläne der Europäischen Union, alle Fluchtrouten zu schließen und nur noch im Rahmen von Resettlement oder vergleichbaren Programmen Schutzsuchende aufzunehmen, sind abzulehnen. Gerade anhand der Tatsache, dass die Plätze im Resettlement-Verfahren weit hinter dem Bedarf zurückbleiben, zeigt sich, wie wenig Resettlement andere Aufnahmewege ersetzen kann. Zudem widersprechen die geplanten „Asylverfahren im Transit“ den etablierten Rechten der Genfer Flüchtlingskonvention.

Resettlement bleibt in diesem Kontext ein Schutzinstrument, das nicht instrumentalisiert werden darf, um den Zugang nach der Genfer Flüchtlingskonvention zu beschränken. Die Resettlement-Quoten müssen deutlich, dauerhaft und planbar erhöht werden.

Materialien

Human Rights Watch, Report No Escape from Hell. EU Policies Contribute to Abuse of Migrants in Libya, 21. Januar 2019.

ECRE, Untying the EU Resettlement Framework, Oktober 2016.

EPC European Policy Centre, The EU Resettlement Framework: From a humanitarian pathway to a migration management tool?, Juni 2018.

UNHCR, UNHCR Projected Global Resettlement Needs 2019, Juni 2018.

Holger Hoffmann, Europäische Entwicklungen im Flüchtlingsrecht, August – Dezember 2018.

Sally Hayden, The Families of Migrants Held Hostage Are Using Facebook to Raise Money for Smugglers’ Ransoms, in: Time vom 5. Februar 2019.

Sally Hayden, The EU’s deal with Libya is sentencing refugees to death, in: The Guardian vom 5. Februar 2019.