Grenzverfahren unter Haftbedingungen – die Zukunft des Europäischen Asylsystems?

von PRO ASYL

EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat den sogenannten »New Pact on Migration and Asylum« vorgestellt, einen Neuaufschlag für ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem (GEAS). Erste Reformvorschläge der Kommission von 2016 scheiterten an der Zerstrittenheit der EU-Mitgliedstaaten über die Aufnahme und Verteilung von Schutzsuchenden. An diesem Streit hat sich wenig geändert. Deswegen setzt die Kommission auf Themen, auf die sich alle einigen können: Abschiebungen und Abschottung.

Das Jahr 2020 musste schon bis jetzt als weiterer Tiefpunkt in der europäischen Geschichte bezüglich der Einhaltung von Menschenrechten und des Flüchtlingsschutzes gesehen werden:

Schüsse an der griechisch-türkischen Grenze; die zeitweise Aussetzung des Asylrechts in Griechenland; gewalttätige Push-Backs auf der Balkanroute; Flüchtlingsboote, die von der griechischen Küstenwache zurück in türkische Gewässer gezerrt werden – und schließlich der Brand von Moria und die unwürdige Verweigerung der Aufnahme von 12.000 Menschen, die alles verloren haben, in einer Union mit einer Bevölkerungszahl von 446 Millionen Menschen.

Der »New Pact« hätte eine notwendige Wende einläuten können, doch der Schutz von Menschen steht nicht im Mittelpunkt der Pläne der Kommission – wie bei einer ersten Analyse der Vorschläge deutlich wird. Die EU-Kommission darf als einziger Akteur in der EU neue Gesetze vorschlagen. Mit der Vorstellung des Paktes hat sie fünf neue Gesetzesinitiativen eingebracht und weitere angekündigt (zu den Vorschlägen im Original siehe hier).

Erste Einigungen Ende des Jahres?

Die Vorschläge für neue Verordnungen, die mit dem »New Pact« gemeinsam vorgestellt wurde, werden aber ab jetzt zwischen der Kommission, dem Rat (Gremium der europäischen Regierungschefs/Regierungschefinnen) und dem europäischen Parlament verhandelt. Erste Einigungen sollen nach dem von der Kommission angestrebten Zeitplan bereits Ende des Jahres erzielt werden.

Moria 2.0 als Ausgangspunkt des »New Pact«

Am 8. September 2020 brannte Moria, das völlig überfüllte und größte Flüchtlingslager auf den ägäischen Inseln aus. Moria war zuvor jahrelang »Hotspot« – ein Konzept welches sich die EU 2015 ausgedacht hatte – für ankommende Flüchtlinge und ein Ort der Entwürdigung, Hoffnungslosigkeit und rechtswidrigen Verfahren.

Unmittelbar nach der Brandkatastrophe sprach sich Bundeskanzlerin Merkel für die Errichtung eines neuen Lagers auf Moria unter europäischer Führung aus. Der griechische Migrationsminister Mitarakis hat vor dem griechischen Parlament von neuen, »geschlossenen und kontrollierten Strukturen« auf den Inseln gesprochen.

Dieses neue Lager wurde nun auf einem ehemaligen Waffenübungsplatz errichtet. Soldat*innen suchen noch nach Blindgängern auf dem Gelände, während schon 9.000 Schutzsuchende gezwungen werden, sich dort aufzuhalten. Die Zelte stehen auf Geröll – ein Regenguss und das gesamte Lager besteht nur noch aus Schlamm. In jedem Zelt sind dutzende Menschen untergebracht – in manchen sogar über hundert. Die Kommission hat angekündigt, Moria erneut zu einem Pilotprojekt zumachen. Gemeinsam mit den Mitgliedsstaaten möchte die Kommission eine Taskforce dafür errichten.

Zwei-Klassen-Asylsystem

Die EU-Kommission will mit ihren Plänen de facto ein Zwei-Klassen-Asylsystem einführen: Die einen bekommen ein Schnellverfahren an der Grenze, die anderen ein reguläres Asylverfahren. Zunächst sollen alle Asylsuchenden in einem »Screening« identifiziert werden sowie eine Gesundheits- und Sicherheitsprüfung durchlaufen. Dies soll in der Regel nicht länger als fünf Tage dauern, kann aber bei hohen Antragszahlen auf bis zu zehn Tage verlängert werden (Art. 6 Abs. 3 Entwurf einer Screening-VO). Dann wird primär nach dem Herkunftsland entschieden, welches Verfahren für sie folgt.

Personen aus Herkunftsstaaten mit europaweiten Schutzquoten unter 20% kommen pauschal in das neue Grenzverfahren. Dass die sogenannten Eurostat-Statistiken – aus der diese Daten stammen sollen – sehr problematisch sind, hat der Europäische Flüchtlingsrat hier analysiert. Durch eine neue »Krisen-Verordnung« kann das Grenzverfahren erheblich ausgebaut werden und würde dann auch Personen aus Ländern mit einer Schutzquote von bis zu 75% betreffen! Auch Personen, denen vorgeworfen wird, dass sie falsche Informationen angegeben haben oder Informationen sowie Dokumente zurück halten, können dem Grenzverfahren zugewiesen werden. Erfahrungsgemäß wird diese Anschuldigung Schutzsuchenden gegenüber schnell gemacht, da viele keine Dokumente vorweisen können (Art. 40, 41 neuer Entwurf für eine Asylverfahrensverordnung).

Das Ziel dieses Verfahrens ist es, schnell abzulehnen und dann schnell abzuschieben. Grenzverfahren sind aber keine fairen Asylverfahren, denn sie ermöglichen keine gründliche Prüfung der Asylanträge – hier ist auch explizit ein »beschleunigtes Verfahren« für die inhaltliche Prüfung vorgesehen.

Während dieses Grenzverfahrens soll auch geprüft werden, ob die Antragsteller*innen über einen sogenannten »Sicheren Drittstaat« eingereist sind. Wenn dem so ist, wird ihr Antrag als »unzulässig« abgelehnt. Dies wird bereits in Griechenland im Rahmen des EU-Türkei Deals bezüglich der Türkei praktiziert, obwohl Flüchtlinge in der Türkei nicht ausreichend geschützt und sogar von unmittelbaren Kettenabschiebungen bedroht sind. Sowohl für die vermeintlich »sicheren Drittstaaten« als auch für die »sicheren Herkunftsstaaten« – bei denen die Vermutung gilt, dass keine Verfolgung vorliegt, die Chance auf Anerkennung erheblich verringert – sollen EU-weite Listen entstehen.

Grenzverfahren unter Haftbedingungen

Während des Screenings und des Grenzverfahrens sollen die Betroffenen als noch nicht eingereist gelten. Das bedeutet, dass sie konsequenterweise an einem Ort wie einer Transitzone oder einer anderen geschlossenen Einrichtung festgesetzt werden. Denn dürften sie sich frei bewegen, würde das der Idee, dass sie nicht eingereist sind, zuwiderlaufen.

Das Grenzverfahren soll maximal 12 Wochen dauern. Direkt anschließen soll im Fall einer Ablehnung ein Rückführungsgrenzverfahren – ebenfalls unter Haftbedingungen. Dies soll ebenfalls bis maximal 12 Wochen dauern (Art. 41 Abs. 11, Art. 41a Abs. 2 neuer Entwurf für eine Asylverfahrensverordnung). Damit kommt man schon auf sechs Monate freiheitsbeschränkende Maßnahmen. Ähnliche Regelungen zu Zeitfristen gab es bislang auch schon – und wurden oft nicht eingehalten, zum Beispiel bei den aktuellen Grenzverfahren in Griechenland. Für manche Betroffene würde sich vielleicht auch eine Abschiebungshaft direkt anschließen, wodurch sie noch länger in Haft wären. Die »Krisen-Verordnung« sieht zudem eine Verlängerung beider Grenzverfahren (für das Asylverfahren und für die Abschiebung) um je zwei Monate vor.

Die Vorschläge der EU-Kommission würden also zu »geschlossenen Zentren« (sprich Haftlagern) primär an den Außengrenzen führen – womit wir wieder bei Moria 2.0 wären. Unter solchen Umständen sind faire Asylverfahren erst recht nicht möglich, insbesondere bekommen die Schutzsuchenden so nicht den notwendigen Zugang zu Rechtsberatung und –vertretung. Das ist aber entscheidend für rechtsstaatliche Verfahren. Dass außerdem nur eine Instanz bei Klageverfahren in Grenzverfahren vorgesehen ist und die Klage keine automatische aufschiebende Wirkung haben soll (Art. 53 Abs. 9, Art. 54 Abs. 3 lit. a neuer Entwurf für eine Asylverfahrensverordnung) ist extrem besorgniserregend.

Solidarität nach Gusto der anderen Mitgliedstaaten

Vor Verkündung des Pakts wurde groß angekündigt, dass die Dublin-Verordnung abgeschafft würde. Zwar wird tatsächlich eine neue Verordnung vorgeschlagen – Entwurf für eine Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement – doch dafür sind noch erstaunlich viele »Dublin-Elemente« im neuen Vorschlag enthalten.

Denn die primäre Verantwortung für Asylverfahren bleibt bei den sogenannten »Ersteinreisestaaten«, wie Italien und Griechenland. Die Asylsuchenden werden verpflichtet in dem Land ihren Antrag zu stellen, in das sie als erstes eingereist sind oder für das sie z.B. ein gültiges Visum haben. Sie sind auch verpflichtet, sich in diesem Mitgliedstaat aufzuhalten (Art. 9 Entwurf für eine Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement). Um die Zuständigkeiten noch strenger durchzusetzen, sollen bei Weiterwanderung in andere Mitgliedstaaten dort keinerlei Aufnahme- und Unterbringungsleistungen erbracht werden. Das heißt: Die Person ist obdachlos, die Verelendung droht. Die Fristen bezüglich der Kommunikation der Mitgliedstaaten bei Rücküberstellungen sollen kürzer werden.

Das primär Neue an dem Vorschlag ist die Möglichkeit der Umverteilung (»Relocation«). Bislang war dies nicht explizit vorgesehen, sondern wurde ad hoc z. B. für die Aufnahme von aus Seenot geretteten Menschen durchgeführt. Jetzt soll es hierfür mit dem neuen Solidaritäts-Mechanismus ein klares Verfahren geben. Wenn ein Mitgliedstaat besonders unter Druck steht oder es Anlandungen nach Seenotrettungsmaßnehmen gibt, soll dieser Mechanismus greifen (Art. 45 Entwurf für eine Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement). Insgesamt soll es folgende Solidaritätsmaßnahmen geben:

• Aufnahme bzw. Umverteilung von Asylsuchenden, die nicht im Grenzverfahren sind
• Aufnahme bzw. Umverteilung von anerkannten Flüchtlingen
• Unterstützung bei Abschiebungen (»Abschiebe-Patenschaften«, dazu s.u.)
• Maßnahmen zur Stärkung der Kapazitäten im Bereich von Asylverfahren, Aufnahme und Rückführung

Bei Asylsuchenden würde im aufnehmenden Staat noch das Asylverfahren durchlaufen werden, bereits anerkannte Schutzbedürftige bekommen direkt den gleichen Status wie im vorherigen Mitgliedsstaat (Art. 58 Entwurf für eine Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement).

Den Bedarf an Solidaritätsmaßnahmen will die Kommission in sogenannten »Migration Management Reports« ermitteln und dann mit den Angeboten der Mitgliedstaaten matchen. Wie viele Angebote ein Mitgliedstaat machen soll, bemisst sich an der Bevölkerungszahl und dem Bruttoinlandsprodukt. Ob dies in der Praxis funktioniert, ist mehr als zweifelhaft. In der Vergangenheit wurden ähnliche Pläne, zum Beispiel bezüglich der Verteilung von Asylsuchenden aus Griechenland und Italien ab 2015, nur bruchstückhaft umgesetzt. Auch die ad hoc Umverteilung nach privaten Seenotrettungseinsätzen läuft nur schleppend, viele Zusagen wurden nicht umgesetzt.

Abschiebungen, Abschiebungen, Abschiebungen…

…das scheint mittlerweile der einzige gemeinsame Nenner in der europäischen Flüchtlingspolitik zu sein, weshalb die EU-Kommission auch einen solchen Fokus auf diesen Themenbereich legt. Schon jetzt sind viele Abschiebungen »europäisch« und werden von Frontex, der europäischen Grenzschutzagentur, durchgeführt oder Kosten werden von Frontex erstattet (vgl. BT-Drs. 19/18201).

Jetzt schlägt die EU-Kommission noch die Einführung eines europäischen »Abschiebe-Koordinators« vor. Besonders absurd: Mitgliedstaaten, die sich weigern Schutzsuchende aufzunehmen, sollen dies über »Abschiebe-Patenschaften« ausgleichen können und andere Staaten bei Abschiebungen unterstützen. Zukünftig darf also z.B. Ungarn unter Ministerpräsident Orbán sich um Abschiebungen kümmern, um möglichst keine Flüchtlinge aufnehmen zu müssen.

Und das Sterben auf dem Mittelmeer?

Während Themen wie Abschiebungen  im Fokus stehen und operativ, rechtlich und politisch alles daran gesetzt wird, die Zahl der Ausreisen zu erhöhen, wird die dringliche Seenotrettung nebensächlich behandelt. Vorschläge, wie das aktive Sterbenlassen durch nationalstaatliche Behörden geahndet wird, bleiben aus. Die Chance zur Einführung einer europäischen Seenotrettung wird nicht genutzt.

Erneut wird an die Bedeutung des Ausbaus der Grenzschutzagentur Frontex erinnert, wie in vielen Bereichen soll die EU Agentur den Unterschied machen. Die ist bereits jetzt mit Schiffen und Luftaufklärung aktiv, jedoch bleibt die Frage des Einsatzgebiets zentral: Sind EU Schiffe in Frontex oder NATO Mission fern ab von Fluchtrouten, ist Rettung eine theoretische Übung. Eine wichtige Frage ist, was mit der Echtzeitaufklärung passiert.

Beispiele zeigen, dass Informationen von Frontex zu Pushbacks durch staatliche und semi-staatliche Akteure geführt haben. Die Tatsache, dass ein EU Akteur von einem Seenotrettungsfall weiß, ist schon lange nicht mehr gleichbedeutend mit Rettung.

Immerhin thematisiert die Kommission die Krimminalisierung von Seenotretter*innen und stellt klar, was offensichtlich sein sollte: Die EU stellt humanitäre Hilfe nicht unter Strafe. Zudem spricht sie Empfehlungen zur Kooperation von Mitgliedsstaaten zum Umgang mit Seenotretter*innen aus – ob diese Maßnahmen tatsächlich eine Änderung herbei führen, bleibt fragwürdig.

Lieblingsthema: Auslagerung von Grenzen und Verantwortung

Kommissionsvizepräsident Margaritis Schinas bedient sich der Metapher des »Hauses« um den Aufbau des Pakts zu erklären. Er sollte sie lieber »Festung« nennen. Die Externalisierung des Flüchtlingsschutzes ist ein zentraler Baustein. Kernanliegen ist es, die Flucht in die EU so schwer wie möglich zu machen und Abschiebungen aus der EU zu erleichtern.

Die neue Kommission setzt im »New Pact« auf die bekannte Partnerschaften mit Herkunfts- und Transitländern, die sogenannte Bekämpfung von Fluchtursachen und die Unterstützung von Flüchtlingen und aufnehmenden Ländern vor Ort. Über Anreize und Sanktionen will die Kommission sicherstellen, dass die eigenen Interessen wie die Rückübernahme von abgelehnten Asylsuchenden  durchgesetzt werden.

Konkret schlägt die Kommission etwa die Nutzung des Visa-Regimes dafür vor. In der von der EU forcierten Partnerschaft auf Augenhöhe ist offensichtlich nebensächlich, unter welchen Voraussetzungen Übereinkünfte zustande kommen, solange diese die Interessen der Union widerspiegeln.

Laut UNHCR benötigen fast 1,45 Millionen Flüchtlinge weltweit dringend einen Resettlement-Platz. Das Verfahren über das Umsiedlungsverfahren (Resettlement) nach Europa oder in ein anderes Aufnahmeland zu gelangen, gehört zu den wenigen existierenden sicheren Fluchtwegen und würde bei einer reellen Chance auf einen der begehrten Plätze viele Schutzsuchende von der lebensgefährlichen Flucht über das Meer abhalten. Trotz des hohen Bedarfs fällt die Empfehlung der Kommission ambitionslos aus. Sie schlägt vor, die für 2020 gemachten Zusagen aufgrund der Corona-Pandemie auf den Zeitraum 2020–2021 zu strecken.

Nachtrag

• Petition von PRO ASYL
• Kurz-Überblick zum Paket der Kommission vom Mediendienst Integration
• Bewertung und Einordnung der Vorschläge vom Rat für Migration