Kommentar zum Runderlass vom 16.02.2017 zur Anspruchsduldung

Das niedersächsische Innenministerium hat einen Runderlass zur Anspruchsduldung zum Zweck der Berufsausbildung nach § 60a Absatz 2 Satz 4 AufenthG veröffentlicht RdErl._16.02.2017_Ausbildungsduldung__60a_Abs._2_AufenthG-2. Die Runderlasse vom 21.07. und 06.09.2016 wurden zeitgleich aufgehoben. Durch die im Runderlass enthaltenen Anweisungen an die niedersächsischen Ausländerbehörden wurden wichtige Fragen rund um das Thema Anspruchsduldung klargestellt. Der Flüchtlingsrat Niedersachsen begrüßt in vielen Punkten die vorgenommenen Festlegungen, da sie den betroffenen Menschen eine einheitliche Behandlung durch die Ausländerbehörden garantiert. Der Runderlass manifestiert allerdings auch grundsätzliche Aspekte, die aus unserer Sicht kritikwürdig sind. Der Übersicht halber wird im Folgenden Punkt für Punkt auf den Erlass Stellung bezogen:

Zu Punkt 1: Allgemeines

Das Innenministerium stellt explizit vorweg, dass Sinn und Zweck der neu eingeführten „Anspruchsduldung“ ist, Rechtssicherheit für betroffenen Ausländer:innen, sowie den Arbeit gebenden Ausbildungsbetrieben zu schaffen. Menschen mit einer Duldung müssen per Gesetz eine Duldung für die Gesamtdauer der Ausbildung bekommen und nach erfolgreichem Abschluss der Ausbildung, eine zweijährige Aufenthaltserlaubnis bei Aufnahme einer entsprechenden Beschäftigung – sofern die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. §§ 60a Abs.2 Satz 4 AufenthG 18a Abs. 1a AufenthG). An dem Vorzeichen Rechtssicherheit zu schaffen, muss sich also die Verwaltungspraxis messen lassen, was hiermit unmissverständlich angewiesen wurde. Mit anderen Worten: der Ermessensspielraum der Ausländerbehörden ist deutlich eingeschränkt, was das Zittern und Bangen im Einzelfall unterbinden soll. Die Betroffenen dürfen trotz einer Ablehnung ihres Asylantrages eine Ausbildung beginnen und den Ausländerbehörden wird ihre Arbeit vereinfacht.

Zu Punkt 2: Beschäftigungserlaubnis (§ 4 Abs.2 AufenthG)

Vor Beginn einer betrieblichen Berufsausbildung ist es erforderlich, dass die Ausländerbehörde eine Beschäftigungserlaubnis erteilt. Der Ermessensspielraum der Ausländerbehörden wurde hier reduziert und kann demnach nicht frei ausgeübt werden, sondern die Ausländerbehörde muss in der Regel eine Beschäftigungserlaubnis erteilen, wenn die Voraussetzungen für eine Anspruchsduldung vorliegen und kein Beschäftigungsverbot nach § 60 a Abs. 6 Nr.1-3 AufenthG vorliegt. Ansonsten wäre denkbar, dass dem Grunde nach zwar eine Anspruchsduldung möglich ist, aber in der Praxis kein Ausbildungsverhältnis zustande kommt, weil eine notwendige Beschäftigungserlaubnis verwehrt wird. Das Innenministerium stellt hier erfreulicherweise klar, dass eine solche Verwaltungspraxis die Intention des Gesetzgebers torpedieren würde.

Zu Punkt 3: Begriff und Beginn der Berufsausbildung

Eine schulische Ausbildung an Berufsfachschulen oder sonstigen Schulen gilt ebenfalls als Ausbildung im Sinne der Vorschrift zur Anspruchsduldung, wenn sie eine qualifizierte Berufsausbildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbar geregelten Ausbildungsberuf mit mindestens zweijähriger Ausbildungsdauer darstellt (vgl. § 6 Abs.1 Satz 2 BeschV). Es ist begrüßenswert, dass Unsicherheiten bei der Frage, was nun eine „richtige Ausbildung“ im Sinne des § 60a Abs. 2 Satz4 sein soll, geklärt wurden und eben auch schulische Ausbildungen neben dem dualen System berücksichtigt werden.

Bedauerlich hingegen ist, dass ein Studium nicht als „richtige Ausbildung“ gewertet werden soll. Ein Studium gilt nicht als Berufsausbildung im Sinne einer Anspruchsduldung, obgleich ein abgeschlossenes Studium den Einstieg in eine qualifizierte Beschäftigung ermöglicht. Unabhängig von der Frage, ob ein Studium hier eine Berufsausbildung im rechtlichen Sinne darstellt, sollte die Intention des Gesetzgebers, Rechtssicherheit zu schaffen, an alle Menschen gerichtet sein, die sich ernsthaft um eine berufliche Verankerung bemühen und auf einen Abschluss hinarbeiten, mit dem eine qualifizierte Erwerbstätigkeit ausgeübt werden kann. Es ist schwer nachvollziehbar, warum eine Person eine schulische Ausbildung absolvieren darf, während eine andere Person während einer universitären Ausbildung befürchten muss, abgeschoben zu werden.

Sehr erfreulich ist die Klarstellung des Innenministeriums hinsichtlich der Konstellation, dass eine Person zwar eine verbindliche Zusage für eine Berufsausbildung hat, diese jedoch erst zu einem späteren üblichen Einstellungstermin beginnen soll. Hier wurde nunmehr erklärt, dass in diesen Fällen bis zum Beginn der Ausbildung im Regelfall eine Ermessensduldung zu erteilen ist (vgl. § 60a Abs.2 Satz 3 AufenthG). Diese Anweisung stellt eine Erleichterung für diejenigen dar, die zu einem späteren Zeitpunkt mit der Ausbildung beginnen. Sie sollen nun im Regelfall eine Ermessensduldung bekommen und müssen nicht befürchten, dass konkrete Abschiebemaßnahmen eingeleitet werden, während sie auf den Ausbildungsbeginn warten.

Eine Einstiegsqualifizierung oder andere ausbildungsvorbereitende Maßnahmen stellen jedoch für sich genommen keine qualifizierte Berufsausbildung dar und begründen somit keinen Anspruch auf eine Duldung. Ein Anspruch ergibt sich immer nur dann, wenn eine verbindliche Zusage für eine qualifizierte Berufsausbildung im Anschluss an die Maßnahme vorliegt. Entsprechend wäre i.d.R. also auch eine Ermessensduldung zu erteilen, wenn eine Einstiegsqualifizierung oder andere ausbildungsvorbereitende Maßnahme absolviert wird und es eine verbindliche Zusage für eine Ausbildung gibt.

Zu Punkt 4: Regelerteilungsvoraussetzungen (§5 AufenthG)

Die hier normierten Voraussetzungen für einen Aufenthaltstitel sind unerheblich, denn eine Duldung ist kein Aufenthaltstitel im Sinne des § 5 AufenthG. Es kann also nicht verlangt werden, dass z.B. ein Pass vorhanden oder der Lebensunterhalt gesichert sein muss. In der Praxis kann also die Ausländerbehörde hinsichtlich der Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis und in Folge einer Anspruchsduldung zwar eine Mitwirkungspflicht bei der Passbeschaffung verlangen, allerdings kann sie nicht verlangen dass ein Pass vorliegen muss. In manchen Fällen ist die Passbeschaffung nicht möglich oder nicht zumutbar.

Zu Punkt 5: Bevorstehende konkrete Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung

Die Voraussetzung hierfür sind sehr streng, und die Ausländerbehörde darf nicht willkürlich bestimmen, dass konkrete Maßnahmen bevorstehen. Vielmehr liegen konkrete Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung nur dann vor, wenn ein enger sachlicher und zeitlicher Zusammenhang mit der Abschiebung vorliegt. Etwa dann, wenn dem Landeskriminalamt ein Abschiebungsersuchen übermittelt wurde und eine zeitnahe Abschiebung tatsächlich konkret in die Wege geleitet wurde.

Zu Punkt 6: Dublin-Verfahren

Hierzu teilt das Innenministerium mit, dass während eines laufenden sog. Dublin-Verfahrens die Erteilung einer Ausbildungsduldung nicht in Betracht kommt, weil eine Aufenthaltsgestattung vorliegt und die Person mithin nicht vollziehbar ausreisepflichtig ist. Zu beachten ist hier allerdings, dass Menschen mit einer Aufenthaltsgestattung – sofern sie einen Arbeitsmarktzugang und eine Beschäftigungserlaubnis haben – trotzdem eine Ausbildung beginnen dürfen. Nun stellt sich die Frage was geschieht, wenn eine Abschiebungsanordnung erlassen wird. Das Innenministerium formuliert hierzu, dass nach Erlass einer Abschiebungsanordnung davon auszugehen ist, dass konkrete Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung bevorstehen. Aus diesem Grunde scheide die Erteilung einer Ausbildungsduldung ebenfalls aus. Diese pauschale Aussage steht im Widerspruch zu der unter Punkt 5 formulierten Klarstellung, dass eine bevorstehende konkrete Maßnahme zur Aufenthaltsbeendigung nur dann vorliegt, wenn sie in einem engen sachlichen und vor allem zeitlichen Zusammenhang mit der Abschiebung selbst steht. Die Frage, ab welchem Zeitpunkt aufenthaltsbeendende Maßnahmen hinreichend konkret sind, muss immer nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls getroffen werden und kann nicht so pauschal angenommen werden. Weiterhin muss die Abschiebungsanordnung auch vollziehbar sein, es dürfen keine inlandsbezogenen Abschiebungshindernisse oder Duldungsgründe vorliegen. So bspw. kann noch ein Rechtsschutzverfahren anhängig oder erfolgreich gewesen sein, oder es kann aus gesundheitlichen Gründen keine Abschiebung vollzogen werden. Auch eine Ausbildung könnte einen solchen Duldungsgrund darstellen.

Weiterhin ist auch die Rechtssicherheit nicht gegeben, wenn Asylbewerber:innen noch während des Asylverfahrens eine Ausbildung beginnen, dann im Rahmen eines Dublin-Verfahrens festgestellt wird, dass ein anderes EU-Land zuständig ist. Das gilt v.a. wenn das Ausbildungsverhältnisses vor Einleitung eines Dublin-Verfahrens abgeschlossen wurde, aber auch dann, wenn es nach Einleitung eines Dublin-Verfahrens abgeschlossen wurde. Alles andere wäre eine Vorwegnahme noch zu prüfender Sachverhalte, denn das Dublin-Verfahren kann auch zu dem Ergebnis kommen, dass das BAMF für das Asylverfahren zuständig ist, und grundsätzlich darf während des Asylverfahrens auch bei laufendem Dublin-Verfahren eine Ausbildung aufgenommen werden.

Der Anspruch auf eine Ausbildungsduldung kann daher unserer Ansicht nach nicht pauschal ausgeschlossen werden, indem eine Abschiebungsanordnung als konkrete aufenthaltsbeendende Maßnahme definiert wird.

Insbesondere besteht auch hier ein besonderes Schutzbedürfnis gegenüber Betroffenen, als auch Arbeitgebern, wie bei Ausbildungsbeginn im Asylverfahren (vgl. Punkt 9).

Zu Punkt 7: Beschäftigungsverbot für Angehörige sicherer Herkunftsstaaten

Für Angehörige aus sog. sicheren Herkunftsstaaten ist per Gesetz keine Anspruchsduldung vorgesehen, wenn ihr nach dem 31.08.2015 gestellter Asylantrag abgelehnt wurde. Generell ist hier die Ausgrenzung bestimmter Nationalitäten und die Unterteilung in Länder mit „guter“ oder „schlechter“ und im Zweifel „mittlerer“ Bleibeperspektive zu kritisieren, da ein Asylverfahren immer individuell und unabhängig von der Herkunft bewertet werden müsste. Bei Angehörigen aus sog. sicheren Herkunftsländern wird angenommen, dass ihr Asylbegehren in der Regel „offensichtlich unbegründet“ ist. Diese Personengruppe daher im Falle einer Ablehnung grundsätzlich vom Ausbildungszugang auszuschließen, ist eine systematische Ausgrenzung bestimmter Nationalitäten. Diese bundesgesetzliche Regelung ist selbstverständlich nicht der niedersächsischen Landesregierung anzulasten, vielmehr hält sich das niedersächsische Innenministerium strikt an den Gesetzeswortlaut und legt diese bundesgesetzliche Vorgabe aber zumindest wohlwollend aus und ermöglicht damit einigen Betroffenen dennoch einen Zugang zur Ausbildung. Wichtig ist hier der „Stichtag 31.08.2015“ und die Frage wann ein Asylantrag als gestellt gilt. Nach dem Wortlaut des Gesetzes ist auf die tatsächliche formelle Asylantragstellung beim BAMF abzustellen. Hier hat das niedersächsische Innenministerium klargestellt, dass Betroffene regelmäßig mehrmonatige Wartefristen in Kauf nehmen mussten, bis sie überhaupt formell ihren Antrag beim BAMF stellen konnten und ihnen diese Verzögerung nicht als Nachteil angerechnet werden darf. Entscheidend ist hier daher nicht das Datum der förmlichen Asylantragsstellung beim BAMF, sondern das Datum der Registrierung in der Erstaufnahmeeinrichtung. Das heißt konkret: Die Menschen die zwar ihren förmlichen Asylantrag nach dem 31.08.2015 gestellt haben, aber vor diesem Stichtag in der Erstaufnahmeeinrichtung registriert wurden, fallen nicht unter den gesetzlichen Ausschluss der Anspruchsduldung, da sie nicht dem Beschäftigungsverbot unterliegen (vgl. § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr.3 AufenthG; § 29a AsylG). Im Übrigen liegt auch dann kein Beschäftigungsverbot vor, wenn kein Asylantrag gestellt wurde oder dieser zurückgezogen wurde. Hier hat das Innenministerium in vielen Einzelfällen für Klarheit gesorgt.

Zu Punkt 8: Familiennachzug

Das niedersächsische Innenministerium weist an, dass die Erteilung von Ermessensduldungen nach § 60 a Abs. 2 Satz3 AufenthG für Angehörige der Kernfamilie zu prüfen ist. Damit berücksichtigt es den verfassungsrechtlichen Schutz von Ehe und Familie.

Es stellt gleichzeitig fest, dass sich aus der Erteilung einer Ausbildungsduldung keine Möglichkeit des Familiennachzugs ergibt. An dieser Stelle sei unsererseits auf die scharfe Kritik zahlreicher Menschenrechtsorganisationen an der Bundesgesetzgebung zum Thema Familiennachzug verwiesen.

Zu Punkt 9: Ausbildung während des Asylverfahrens

Bemerkenswert sind auch die klaren Worte des Innenministeriums hinsichtlich der Ausbildung im laufenden Asylverfahren. Wenn Menschen im Asylverfahren eine Ausbildung beginnen, so sollen sie im Falle einer Ablehnung ihres Asylantrages unter den gleichen Voraussetzungen wie Geduldete eine Ausbildungsduldung erhalten. Damit wird dem Ziel der Regelung Rechnung getragen, sowohl den Betroffenen als auch den Betrieben Rechtssicherheit zu gewähren. Die Ausländerbehörden dürfen diesen Anspruch auch nicht durch die sofortige Einleitung konkreter Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung vereiteln. An dieser Stelle sei auf den Widerspruch bzgl. der Regelung nach Punkt 6.) für Menschen im Dublin-Verfahren verwiesen.

Hiermit wäre auch unmissverständlich klargestellt, dass die Aufnahme einer Ausbildung im Asylverfahren eine individuell positive Bleibeprognose begründet, sofern alle gesetzlichen Rahmenbedingungen erfüllt sind. Die Bundesagentur für Arbeit sollte also unverzüglich ihre Beschränkungen hinsichtlich der Ausbildungsförderung im Asylverfahren aufheben (vertiefend dazu hier: „Kommentar Verwaltungspraxis BA„). Diese nachdrückliche Aufforderung per Runderlass, könnte in diversen Fällen Klageverfahren überflüssig machen.

Abschließend und zusammenfassend ist der Runderlass des niedersächsischen Innenministeriums überwiegend positiv zu bewerten, da er in vielen Punkten für Klarheit und damit Rechtssicherheit sorgt. Es ist gut, dass klargestellt wird, dass Personen die im Asylverfahren ihre Ausbildung beginnen, diese i.d.R. auch bei Ablehnung fortführen dürfen. Das Innenministerium begründet alle seine Ausführungen immer wieder mit dem gesetzgeberischen Ziel Rechtssicherheit zu schaffen. Möge es dieses Ziel nun auch noch einheitlich umsetzen – etwa auch in den sog. Dublin-Verfahren.

gez. Anna-Maria Muhi